Sistema Westminster

MODELLO WESTMINSTER (UK)

Il modello Westminster � un insieme di istituzioni, di regole, di norme e di valori che viene comunemente assunto come il prototipo della democrazia maggioritaria (Lijphart 1988). Tale modello non � il risultato di una costituzione scritta ma di una plurisecolare evoluzione storica che ha portato alla formazione del responsible party government. Tale evoluzione ha inoltre fortemente condizionato la costituzione del sistema partitico: partiti politici che in Gran Bretagna "hanno dovuto adattarsi al sistema di governo parlamentare e di gabinetto"(Blondel 1969). Al centro del modello Westminster si colloca certamente l'istituzione parlamentare. Dalla Glorious Revolution del 1688 che con il Bill of Rights consacra il luogo della sovranità nel parlamento - "King in Parliament" - , l'istituzione parlamentare rappresenta l'arena centrale del paese all'interno di una società sostanzialmente omogenea (Rokkan). Sia che venga inteso come "la grande inchiesta della nazione"(Somerset 1734), o come un "Congresso di opinioni"(Stuart Mill 1861), o come uno "specchio non solo degli interessi materiali ma anche dello spirito dell'Inghilterra", il parlamento non apparirà mai staccato dagli sviluppi sociali e culturali del paese.

Una prima qualificazione del governo parlamentare classico � allora quella di essere un "governo rappresentativo e responsabile" (Birch 1964). Idea Whig di rappresentanza che attribuisce al parlamento un ruolo nel processo del decision-making. L'House of Commons � pertanto non solo un corpo rappresentativo ma anche un corpo deliberativo, non � solo rappresentanza degli interessi e delle critiche del paese. Ciò implica che i deputati devono rappresentare non solo i vari interessi sezionali,e perciò stessi frammentati, ma l'interesse generale, "il pubblico bene in generale" . Il parlamento non � da considerare un congresso di ambasciatori, di delegati, ma un'assemblea deliberativa di una nazione, con un solo interesse, quello dell'intero, un'assemblea non di delegati ma di fiduciari (trustees).

Conseguenza principale di tale concezione va individuata nel fatto che il governo sarà responsabile verso il parlamento, nel senso dell'accountability verso quest'ultimo. Tale responsabilità collettiva del governo verso il parlamento implica la responsabiltà individuale anche dei singoli ministri. Ma la convenzione della responsabiltà collettiva richiede tre presupposti: a)l'unità del Cabinet; b)l'effettivo controllo dell'unità del Cabinet da parte del primo ministro; c)le dimissioni del primo ministro oppure lo scioglimento del parlamento se il governo viene sconfitto in parlamento. L'accountability non rappresenta però l'unica accezione di responsabiltà del governo verso il parlamento.Responsabilità � anche responsiveness verso il paese e verso il popolo. Il responsive government non � escusivamente l'effetto della democratizzazione,dell'allargamento del suffragio o dell'avvento del partito di massa (Sartori 1976), ma � anche il risultato sia del primato del parlamento che del cosiddetto governo aristocratico. Concezione tory del parlamento come voce,espressione degli interessi della nazione e concezione whig del parlamento come corpo deliberativo e partecipe del decision-making si incontravano nella responsiveness nei confronti del paese. Natura sociale dell'azione del governo, alla ricerca di un continuo rapporto e legame con la comunità nazionale. Responsabilità anche come dovere morale, all'interno di ogni singola coscienza individuale. E' questa la responsabilità indipendente e funzionale di cui parla Sartori, la quale richiede indipendenza di giudizio e di decisione; si differenzia dalla concezione di responsabilità dipendente o personale, caratterizzata invece dal rapporto verso un altro soggetto di volontà. Fra le due concezioni regna il conflitto e la tensione politica: il responsive government porta in sé la dottrina del governo della responsible leadership, della responsabilità morale come prerogativa personale. Non a caso Bagehot (1963) vedeva uno dei principi del parlamento nell'obbedienza a leaders efficienti ed autorevoli. Altra conseguenza della responsabilità trova luogo nel fatto che i membri del parlamento dovrebbero essere indipendenti dalle loro constituencies, dovrebbero agire in accordo con il proprio giudizio e non comportarsi come delegati delle loro sopradette constituencies. "Nella teoria politica britannica, i rappresentanti non sono delegati e non devono seguire istruzioni". La centralità del parlamento, la sua supremazia o sovranità, implica l'indipendenza della rappresentanza parlamentare nel suo complesso e l'indipendenza dei suoi singoli membri: parlamento quale luogo di sovranità effettiva, caratterizzato da una grande continuità storica, da un'egemonia politico-culturale, da una legittimità mai sfidata, da una forte capacità integratrice.

Fondamentale la stretta correlazione tra sistema parlamentare e sistema bipartitico, favorita dall'assenza di fratture sociali o politico-istituzionali per tutto il diciottesimo secolo, che avrebbero contrariamente dato impulso allo sviluppo del multipartitismo. Il conflitto politico fu perciò confinato all'arena politica parlamentare, ove comincia a concretizzarsi il two-party system". La condizione normale del sistema parlamentare � una divisione tra due partiti, ciascuno dei quali � pronto ad assumere l'ufficio quando l'altro perde la sua maggioranza.Una divisionde tra due partiti � la condizione essenziale per il successo del sistema parlamentare"(Lowell). La divisione attorno al governo favorì l'emergere di un contesto bipartitico,di una dualità tra governo ed opposizione che sarebbe sfociata nella formazione di partiti ideologicamente distinti. Dualità partitica come contesto permanente della dialettica e dei conflitti politici.
Uno sviluppo importante del governo parlamentare � la sua trasformazione in party government: il partito � sentito come unità essenziale,� necessario assicurarsi stabili maggioranze, si avvia la crescita dell'organizzazione partitica. L'assenza di una salda maggioranza parlamentare e la disorganizzazione dei partiti avevano infatti prodotto uno stato di caos e di inefficienza dei lavori parlamentari."Senza coerenti divisioni partitiche, la Camera dei Comuni non era altro che una caotica e disorganizzata massa"(Massari). Il rimedio poteva essere individuato soltanto in uno strong party government (Salisbury).

Il party government � certo un'innovazione rispetto al governo parlamentare basato sull'indipendenza del singolo rappresentante e sulla centralità dell'assemblea nei confronti dell'esecutivo: rappresenta una soluzione al problema della stabilità e coesione delle maggioranze parlamentari. L'attore principale non � il partito di massa ma il partito parlamentare che accetta tutti gli istituti del governo rappresentativo e responsabile.Ciò non significa che i partiti britannici non assunsero una fisionomia di massa, con organizzazioni diffuse su tutto il territorio nazionale. Ciò che non si realizzò fu il ruolo di partecipazione decisionale del partito extraparlamentare rispetto al partito parlamentare dei leader; partito extraparlamentare che non intralciava la leadership parlamentare all'interno di una forma di governo democratica.

Il fattore istituzionale che doveva risultare di importanza decisiva per l'influenza sui partiti politici e sul loro modo di essere al governo fu l'affermarsi del sistema di governo incentrato sul Cabinet, ovvero la concentrazione del potere legislativo in un organo esecutivo. "La bontà della nostra costituzione consiste, secondo la teoria tradizionale, nell'intera separazione dell'autorità legislativa ed esecutiva, ma in verità il suo merito consiste nella loro singolare vicinanza.Il legame connettivo � il Cabinet. Con questo nuovo termine noi intendiamo un comitato del corpo legislativo scelto per essere il corpo esecutivo" (Bagehot). A partire dagli anni trenta dell'Ottocento si era infatti avviata una concentrazione dell'iniziativa e dell'autorità legislative nel Cabinet. In questa fase il dovere del governo era inteso nel senso di amministrare,non di governare. Il Cabinet, pertanto, aveva funzioni puramente esecutive, distinte dalla funzione legislativa che veniva svolta dal parlamento tramite i suoi private members. I cambiamenti che portarono all'affermazione del potere legislativo del Cabinet si verificarono anzitutto nella procedura parlamentare,portando infine ad un equilibrio costituzionale tra potere legislativo ed esecutivo. Il processo di centralizzazione del potere legislativo nel Cabinet ebbe naturalmente come risvolto la diminuzione dello status dei singoli parlamentari, in termini di perdita del potere di iniziativa legislativa esercitato individualmente. La figura del deputato indipendente cede sempre pi� il passo alla figura collettiva del partito parlamentare coeso e disciplinato:declino generale del parlamento a vantaggio dell'esecutivo, singolo parlamentere che non ha pi� alcuna influenza significativa sulla politica distributiva e generale. Nasce la party politics, ovvero le divisioni per linee partitiche in parlamento e nell'elettorato. La fusione dei poteri legislativo ed esecutivo nel Cabinet influenzò il modo di essere dei partiti in parlamento e nell'elettorato. Le conseguenze furono l'affermazione della disciplina interna dei partiti sui singoli parlamentari ed il concretizzarsi di un comportamento di voto rivolto al partito e non alle singole personalità: l'interesse dell'elettore si spostò dalla persona all'esecutivo. E per influire sulla politica del Cabinet l'unico modo per gli elettori era votare per un partito, ossia scegliere il partito alla guida dell'esecutivo. Si crea così un rapporto diretto tra Cabinet ed elettorato, saltando di fatto la mediazione parlamentare: � ormai l'elettorato che, votando per un partito, sceglie la nuova maggioranza parlamentare e conseguentemente il governo. E quando quest'ultimo sente venir meno la propria maggioranza nei momenti di crisi, � al paese che guarda non al parlamento. "L'elettorato era pi� importante della Camera dei Comuni" (Butt), si era così passati dal government by Parliament al government through Parliament. Nuova relazione tra Cabinet ed elettorato espressa anche in termini di nuovo principio costituzionale attraverso la dottrina del mandato elettorale: l'elettorato non solo sceglieva un governo ma anche una politica,sulla base del programma presentato da parte dello stesso partito. Ciò implicava che nell'arena elettorale la competizione fosse tra partiti con programmi e leadership alternativi, cosi come comportava un allentamento della dipendenza del rappresentante nei confronti della propria constituency. Per tutte tali ragioni tra Cabinet government e party government non sembra esserci soluzione di continuità,l'uno presuppone l'altro. "Se questa � un'età di Cabinet government, la ragione in prima istanza � che essa � un'età di party government, secondo l'efficace correlazione esplicitata da Beer.